La crise russo-ukrainienne constitue une grave menace pour la sécurité alimentaire en Égypte

L'invasion de l'Ukraine par la Russie a mis en péril la sécurité alimentaire mondiale - créant des souffrances en Ukraine et déplaçant des millions de personnes, tout en perturbant la production et le commerce agricoles de l'une des principales régions exportatrices du monde. Cette dernière menace de faire grimper encore plus les prix des denrées alimentaires et de créer une pénurie, en particulier pour les régions les plus dépendantes des exportations de la Russie et de l'Ukraine, notamment le Moyen-Orient et l'Afrique du Nord.

Dans ce billet, nous examinons les impacts de la guerre sur le marché du blé, en nous concentrant sur l'Égypte. Le blé est un aliment clé pour ce pays, représentant entre 35 et 39 % de l'apport calorique par personne au cours des dernières années. Les importations de blé représentent généralement environ 62 % de l'utilisation totale de blé dans le pays. Nous concluons en énumérant un certain nombre d'actions politiques clés visant à diversifier les importations à court terme et à aider la transformation du système agroalimentaire égyptien à devenir plus équitable et plus résilient. Ce dernier point est une nécessité absolue dans le contexte des menaces imminentes du changement climatique et de la pénurie d'eau.

La vulnérabilité de l'Égypte aux perturbations des importations en provenance de la mer Noire

L'Égypte est le plus grand importateur de blé au monde. Elle importe un total de 12 à 13 millions de tonnes par an. Avec une population de 105 millions d'habitants qui croît au rythme de 1,9 % par an, l'Égypte est devenue de plus en plus dépendante des importations pour satisfaire ses besoins alimentaires. Les importations de céréales n'ont cessé d'augmenter au cours des trois dernières décennies, à un rythme supérieur à celui de la production nationale (figure 1).

Figure 1

Le marché du blé et le régime commercial de l'Égypte sont largement contrôlés par des agences gouvernementales. L'Autorité générale pour les produits d'approvisionnement (GASC), qui dépend du ministère de l’Approvisionnement et du commerce intérieur (MACI), s'occupe de l'achat du blé local et importé. Les appels d'offres internationaux pour le blé sont lancés toutes les quelques semaines et la GASC s'occupe généralement d'environ la moitié du blé total importé, tandis que les sociétés commerciales privées s'occupent de l'autre moitié.

Malgré les efforts déployés par le gouvernement à la suite de la crise alimentaire mondiale de 2007-2008 pour diversifier les sources d'importation de céréales, la grande majorité de l'augmentation des importations de céréales provient de Russie et d'Ukraine (figure 1).

C'est à cette période de l'année que les importations égyptiennes de blé sont généralement les plus importantes, au premier trimestre avant le début de la récolte nationale en avril (figure 2). Les exportateurs de la mer Noire sont également particulièrement actifs à cette époque de l'année, ce qui rend la crise actuelle particulièrement perturbante pour l'Égypte.

Figure 2

Le GASC ressent déjà l'impact de la guerre, qui a conduit à l'annulation récente d'appels d'offres en raison du manque d'offres, notamment en provenance d'Ukraine et de Russie. Pourtant, il n'y a aucune crainte de pénurie dans les semaines à venir. Début février, le ministre égyptien du MACI, Aly Moselhy, a déclaré que le pays disposait de stocks suffisants dans sa réserve stratégique pour couvrir cinq mois de consommation, mais les perspectives au-delà sont moins claires. Avec la fermeture brutale des ports ukrainiens et le commerce maritime actuel en mer Noire, l'Égypte devra trouver de nouveaux fournisseurs si l'Ukraine n'est pas en mesure d'exporter du blé cette année et si les sanctions contre la Russie entravent indirectement le commerce alimentaire.

De telles opportunités sont, malheureusement pour l'Égypte, limitées. Actuellement, les producteurs de blé d'Amérique du Sud - l'Argentine en particulier - disposent d'excédents plus importants que d'habitude de la dernière récolte pour exporter. Dans l'ensemble, cependant, il sera difficile d'accroître l'offre mondiale de blé à court terme. Environ 95 % du blé produit dans l'Union européenne et environ 85 % de celui produit aux États-Unis sont plantés à l'automne, ce qui laisse à ces régions peu de marge pour accroître la production à court terme.

En outre, le blé est en concurrence avec des cultures telles que le maïs, le soja, le colza et le coton, qui connaissent également des prix record. En combinaison avec les prix record des engrais (également exacerbés par le conflit entre la Russie et l'Ukraine), les agriculteurs de certaines régions, comme les États-Unis, pourraient privilégier des cultures moins gourmandes en engrais, comme le soja.

Environ 20 % des exportations mondiales de blé proviennent de l'hémisphère sud (principalement de l'Argentine et de l'Australie) qui expédie généralement le blé à la fin de l'automne et au début de l'hiver. En outre, le Canada et le Kazakhstan sont de gros producteurs qui récoltent à l'automne. Au cours de l'année à venir et au-delà, leurs exportations pourraient être en mesure de combler une grande partie du déficit créé par la perte de production de l'Ukraine, mais à un coût plus élevé en raison de l'allongement des itinéraires d'expédition et de l'augmentation des coûts de transport déclenchée par la hausse des prix du pétrole.

Hausse des prix : du marché mondial aux ménages égyptiens

La hausse des prix mondiaux du blé a atteint son plus haut niveau depuis 10 ans, à 523 dollars la tonne, le 7 mars (figure 3). C'est un grave problème pour le budget du gouvernement égyptien et une menace potentielle pour le pouvoir d'achat des consommateurs. Les marchés mondiaux du blé sont tendus depuis la mi-2021, avant la guerre ; puis l'invasion a déclenché une flambée des contrats à terme sur le blé dépassant les 50 %.

Figure 3

Certains pays ont déjà imposé des restrictions à l'exportation en réponse à la hausse des prix, comme beaucoup l'ont fait lors des flambées des prix alimentaires en 2007/08 et 2010/11 (à l'exception du régime de taxes à l'exportation mis en place par la Russie en 2021). La Moldavie, la Serbie et la Hongrie ont imposé des interdictions d'exportation de certaines céréales et l'Indonésie renforce les contrôles sur les expéditions. Ces tendances, associées aux perturbations des exportations de la Russie et de l'Ukraine, vont probablement ajouter de nouvelles pressions à la hausse sur les prix à l'avenir. Même selon les hypothèses les plus optimistes, les prix mondiaux du blé resteront élevés tout au long de 2022 et cette tendance devrait se poursuivre jusqu'en 2023, compte tenu des limites imposées à l'augmentation de la production.

Le gouvernement égyptien a dépensé environ 3 milliards de dollars par an pour les importations de blé. La récente hausse des prix pourrait presque doubler ce montant, à 5,7 milliards de dollars. Cela menace à son tour le programme égyptien de subvention du pain Baladi, qui fournit à des millions de personnes 150 miches de pain subventionné, le Baladi, par mois, avec environ 90 % du coût de production pris en charge par le gouvernement pour un coût annuel de 3,24 milliards de dollars. Le programme nécessite environ 9 millions de tonnes de blé par an, soit environ la moitié de la consommation totale de blé en Égypte et les trois quarts des importations de blé du pays.

Même juste avant le début de la guerre entre la Russie et l'Ukraine, les prix des produits de base en Égypte augmentaient, l'inflation annuelle globale et l'inflation des produits alimentaires atteignant respectivement 7,3 % et 8,4 % en janvier. La guerre a commencé à exercer une pression supplémentaire sur les prix des denrées alimentaires en Égypte, et les consommateurs en ressentent les effets, l'inflation annuelle ayant atteint son plus haut niveau depuis 31 mois en février (8,8 %), principalement sous l'effet d'une flambée des prix des denrées alimentaires (17,6 %). Si les consommateurs devaient supporter l'essentiel de la flambée des prix alimentaires, les agriculteurs égyptiens pourraient bénéficier de la hausse des prix, car le MACI fixe généralement le prix qu'il paie aux agriculteurs pour le blé national à un niveau comparable aux prix en vigueur sur le marché international.

Options politiques pour un avenir sûr en matière de blé

À court terme, l'Égypte doit diversifier ses sources d'importations alimentaires. Le GASC étudie activement cette option, tout en augmentant les achats prévus auprès de sources nationales de 38 % par rapport à l'année dernière. La production intérieure globale pour la campagne de commercialisation 2021-22 devrait s'élever à 9 millions de tonnes métriques, soit seulement 1,12 % de plus que les 8,9 millions de tonnes métriques de l'année précédente. En outre, le gouvernement a décidé d'interdire les exportations d'aliments de base, dont le blé, pendant trois mois afin de limiter la pression sur les réserves existantes. Ces mesures pourraient alléger certaines pressions sur l'économie égyptienne, mais elles risquent d'affecter les relations commerciales à long terme de l'Égypte, voire de transférer le fardeau de la crise aux pays voisins dont la capacité de gestion est limitée. Par exemple, les restrictions à l'exportation qui limitent les exportations de produits alimentaires égyptiens vers le Yémen pourraient avoir des conséquences humanitaires dramatiques dans ce pays.

À long terme, l'Égypte doit explorer les options permettant de réduire l'écart entre l'offre et la demande nationales. Voici quelques-unes de ses options.

Il sera difficile de stimuler la production intérieure de blé, car les agriculteurs égyptiens obtiennent déjà des rendements élevés, tout en utilisant beaucoup d'intrants et d'eau. S'il existe des possibilités d'étendre les terres arables, de moderniser les systèmes agricoles et d'améliorer les pratiques de gestion de l'eau, le pays doit avant tout se concentrer sur l'adaptation du système agricole pour faire face aux pénuries d'eau imminentes et aux menaces du changement climatique et accroître la résilience, plutôt que d'augmenter la production de manière non durable.

La réduction de la forte consommation et du gaspillage de pain présente un potentiel important. Les Égyptiens consomment en moyenne environ 145 kg de blé par habitant et par an, soit le double de la moyenne mondiale. La réduction de la consommation de blé et du gaspillage alimentaire peut servir le double objectif d'améliorer l'autosuffisance de l'Égypte et de lutter contre la malnutrition en déplaçant la consommation de blé vers un ensemble plus diversifié de groupes d'aliments. L'Égypte présente des taux élevés de surpoids et d'obésité, qui sont liés aux subventions alimentaires et à la consommation associée d'aliments à forte densité énergétique.

L'amélioration de l'efficacité et du ciblage du programme de subvention alimentaire Tamween, qui fournit aux bénéficiaires des cartes de rationnement pour divers aliments, est également prometteuse. Le programme absorbe une grande partie du blé et des huiles végétales importés. Sa réforme pourrait réduire les inefficacités dans le secteur du blé et le coût de gestion du programme. Améliorer le ciblage de Tamween pourrait également réduire les dépenses publiques, étant donné que les ménages non pauvres reçoivent environ deux tiers de la valeur totale des subventions alimentaires, alors que trois quarts de ces ménages bénéficient d'une manière ou d'une autre du programme. Le travail de l'IFPRI montre que l'amélioration du ciblage du Tamween peut améliorer le bien-être des ménages pauvres et que les économies réalisées grâce à ces réformes peuvent être canalisées vers d'autres interventions ciblées en matière de sécurité alimentaire et de nutrition.

En conclusion, la guerre Russie-Ukraine pose un grand défi à la sécurité alimentaire mondiale et des obstacles particulièrement difficiles pour l'Égypte. Le pays a mis en œuvre d'importantes réformes économiques en 2016, qui, associées à un plan de relance massif, l'ont aidé à gérer la pandémie de COVID-19. Aujourd'hui, alors qu'il s'engage dans la reprise post-COVID et la deuxième phase du programme de réformes économiques, une autre crise a frappé qui menace sérieusement la sécurité alimentaire. Les impacts à court et à long terme dépendront bien sûr de la manière dont la guerre se déroulera et affectera les exportations de la Russie et de l'Ukraine au cours des mois et des années à venir. Les répercussions sur l'Égypte dépendront également des réactions des autres pays face à la hausse des prix et aux pénuries de céréales au niveau mondial. L'Égypte peut atténuer certains de ces impacts par des actions à court terme, comme indiqué ci-dessus, mais les grands chocs mondiaux comme la guerre Russie-Ukraine rappellent également la nécessité de réformes et de solutions à plus long terme.

Kibrom Abay est chercheur et responsable du programme pays pour l'Égypte à l'IFPRI ; Lina Abdelfattah est assistante de recherche senior à l'IFPRI-Égypte ; Clemens Breisinger est chercheur senior et responsable du programme pays pour le Kenya à l'IFPRI ; Joseph Glauber et David Laborde sont chercheurs seniors à la division Marchés, commerce et institutions de l'IFPRI.